Konkordanz im Parlament – Entscheidungsfindung zwischen Kooperation und Konkurrenz

Marc Bühlmann, Anja Heidelberger und Hans-Peter Schaub, Année Politique Suisse

Die Konkordanz befinde sich in einer Krise - darüber scheint in Öffentlichkeit, Medien und Wissenschaft Einigkeit zu herrschen. Doch lässt sich dieser Befund auch empirisch belegen, wenn auf das Parlament als Arena zur Schaffung von Konkordanz geschaut wird? Dieser Frage widmet sich ein neues Buch von Année Politique Suisse.

Konkordanz

Konkordanz gilt als zentrales Element der Konsensdemokratie, die im Gegensatz zur Mehrheitsdemokratie nicht versucht, für politische Entscheide einfache Mehrheiten zu finden, sondern möglichst viele Interessen einzubinden. Ziel von Konkordanz ist eine einvernehmliche Lösung, die von allen wichtigen Kräften mitgetragen wird. Erreicht die Schweiz dieses Ziel heute noch? Und was ist überhaupt unter «wichtigen Kräften», unter «einvernehmlichen Lösungen» und unter «Einbindung» zu verstehen?

Das Buch sucht Antworten auf diese Fragen mit einer Analyse des parlamentarischen Entscheidungsprozesses. Der Begriff «Konkordanz» wird häufig nur mit dem Bundesrat in Verbindung gebracht, aber es ist ebenso sehr das Parlament, das unterschiedliche Interessen einbindet, Kompromisse schmiedet und mehr oder weniger einvernehmliche Entscheide fällt.

Herausgeforderte Konkordanz

Konkordanz musste sich in den letzten Jahrzehnten insbesondere drei Herausforderungen stellen:

• Erstens führt die zunehmende Individualisierung zu einer Diversifikation von Interessen, einer Zunahme politisch relevanter Akteure und einer erhöhten Volatilität der Wählenden, also zu mehr potenziell wichtigen Kräften.
• Hinzu kommt zweitens eine zunehmende Polarisierung. Der verschärfte Wettbewerb um Stimmen setzt zentrifugale Kräfte frei und lässt Parteien, die Wählerinnen und Wähler an den Rändern des politischen Spektrums suchen, auseinanderdriften. Parteien versuchen zudem, möglichst geschlossen aufzutreten, was eine gemeinsame, parteiübergreifende Lösungsfindung erschweren dürfte.
• Drittens wirkt sich die zunehmende Mediatisierung der Politik auf Konkordanz aus. Im Kampf um begrenzte Aufmerksamkeit arbeiten Medien zunehmend mit Personalisierung und Skandalisierung. Parteien, die im Gespräch bleiben wollen, nutzen entsprechende Taktiken. Konkordantes Verhalten bietet nun aber nur geringes Profilierungspotenzial: Es ist medienwirksamer, sich deutlich zu positionieren, statt Kompromissbereitschaft zu zeigen.

Konkordanz in der Krise?

Zwölf Beiträge untersuchen auf der Basis innovativer, von Année Politique Suisse in Zusammenarbeit mit David Zumbach generierter Daten zum Schweizer Parlament, ob und wie sich Konkordanz aufgrund dieser Herausforderungen in den letzten Jahrzehnten verändert hat.

Konstante Einbindung wichtiger Kräfte

Fünf Beiträge analysieren, welche «wichtigen Kräfte» eingebunden werden und auf welche Weise dies geschieht. Die Ergebnisse legen nahe, dass es Grenzen der Konkordanz gibt. Minderheiten werden nicht automatisch eingebunden, sondern müssen sich Mehrheitsgepflogenheiten anpassen und eine kritische Grösse haben, um in die konkordante Lösungsfindung einbezogen zu werden. Die Analysen zeigen aber kaum Veränderungen über die Zeit. Konkordante Inklusion scheint in den letzten Jahrzehnten also nicht abgenommen zu haben.

Stabile Bereitschaft zur Kooperation

Wie sieht das hinsichtlich der Bereitschaft zur gemeinsamen Kompromisssuche aus? Häufig wird vermutet, dass fast niemand mehr bereit ist, zugunsten einer konsensuellen Lösung über den eigenen ideologischen Schatten zu springen. Fünf weitere Beiträge im Buch geben diesbezüglich Anlass zu Gelassenheit. Freilich zeigen sich Unterschiede, etwa zwischen Nationalrat und Ständerat – in Letzterem verhalten sich die Ratsmitglieder in der Regel kooperativer. Zudem gibt es Themen, bei denen Parteien eine geringere Bereitschaft zur Suche nach einvernehmlichen Lösungen an den Tag legen als bei anderen. Insgesamt finden sich aber auch hier keine Trends: Die Bereitschaft zur Kooperation erweist sich als bemerkenswert stabil.

Umstrittenere Abstimmungen

Die letzten beiden Buchbeiträge untersuchen, ob Abstimmungsentscheide im Parlament immer häufiger nur noch von sehr knappen und nicht mehr von konkordant-übergrossen Mehrheiten gefällt werden. In der Tat scheinen Abstimmungen umstrittener zu werden – insbesondere, weil eine prononcierte Zunahme der Fraktionsdisziplin und eine immer schärfer abgegrenzte Parteipositionierung kaum mehr Überlappungen zwischen den Parteien zulassen. Allerdings muss dieser Befund in zweierlei Hinsicht nuanciert werden. Erstens werden Parlamentsabstimmungen auch heute noch in aller Regel von übergrossen Mehrheiten entschieden. Im Vergleich zu den 1980er Jahren kommt es also zwar seltener zu Einstimmigkeit, aber auch heute begnügt man sich nicht einfach mit der Schaffung einer knappen Mehrheit. Zweitens hängt der Befund vom betrachteten Zeitraum ab: Der Konfliktgrad heute ist zwar höher als noch vor 40 Jahren, aber seit 2003 ist keine weitere Entwicklung hin zu knapperen Abstimmungen mehr festzustellen.

Konkordanz im Wandel!

Für den Befund einer Krise der Konkordanz geben die verschiedenen Beiträge also kaum Anlass. Vielmehr zeigen sie eine ziemlich grosse Stabilität der verschiedenen untersuchten Elemente von Konkordanz. Herausgefordert bleibt die Konkordanz zweifellos auch in Zukunft. In eine Krise muss sie aber weiterhin nicht geraten, wenn die politischen Akteure für neue Wege und Formen der Kooperation offenbleiben.